SISTEM SANKSI DALAM PERATURAN DAERAH

M. Sholehuddin*

Pendahuluan

Penetapan sanksi dalam suatu peraturan perundang-undangan bukanlah sekadar masalah teknis perundang-undangan semata, melainkan ia bagian tak terpisahkan  dari substansi atau materi perundang-undangan itu sendiri. Menurut Achmad Ali, sanksi harus dipandang sebagai salah satu unsur yang esensial, bila kita melihat hukum sebagai kaidah. Hampir semua juris yang berpandangan dogmatik, memandang hukum sebagai kaidah bersanksi yang didukung oleh otoritas tertinggi di dalam masyarakatnya.1  Sanksi merupakan ‘safetybelt’ bagi suatu peraturan perundang-undangan.

Bila materi muatan suatu peraturan perundang-undangan terkait dengan bidang hukum administrasi, pada umumnya sanksi yang ditetapkan adalah sanksi administratif. Namun dalam praktek kebijakan legislasi selama ini, nyaris setiap undang-undang, baik yang menyangkut bidang hukum administrasi maupun bidang hukum lainnya, selalu disertai dengan muatan jenis  sanksi pidana. Fenomena semacam ini—meminjam ungkapan Barda Nawawi Arief—memberikan kesan seolah-olah dirasakan kurang sempurna atau hambar bila suatu produk perundang-undangan tidak ada ketentuan pidananya (sanksi).2

Dari pernyataan ini hendak dikemukakan bahwa penetapan jenis dan bentuk sanksi tidak lepas dari materi muatan serta bidang hukum yang diatur dalam suatu peraturan perundang-undangan. Tidak setiap jenis peraturan perundang-undangan harus diberi sanksi pidana. Karena itu, dalam pedoman kerangka peraturan perundang-undangan sebagai lampiran yang merupakan bagian tidak terpisahkan dari UU No. 10 Tahun 2004, persoalan materi muatan ketentuan pidana diberi penegasan dengan kalimat dalam kurung ‘jika diperlukan’(garis bawah.pen.).3

Dalam makalah singkat ini, meskipun bahasannya terfokus pada sistem sanksi dalam ‘Peraturan Daerah’, tapi akan disinggung pula sistem sanksi dalam ‘Undang-Undang’, khususnya dalam hal penetapan jenis sanksi pidana. Hal ini mengingat ketentuan pidana hanya boleh dicantumkan dalam ‘undang-undang’ dan peraturan daerah’ saja. Selain itu, untuk dijadikan pembanding karena terdapat perbedaan prinsip antara pencantuman ketentuan pidana dalam ‘undang-undang’ dan ‘peraturan daerah’.

Jenis Sanksi dan Penempatannya dalam Norma 

Ada beberapa jenis sanksi yang dikenal dalam doktrin ilmu hukum. Setiap bidang hukum mempunyai jenis dan bentuk sanksinya sendiri-sendiri. Seperti ‘ganti rugi’ dalam Hukum Perdata, ‘pencabutan izin’, ‘pemberhentian sementara’, ‘denda administratif’ dalam Hukum Administrasi dan ‘pidana mati’, ‘pidana penjara’, ‘kurungan’, ‘denda’ dalam Hukum Pidana. Khusus dalam hukum pidana, terjadi perkembangan jenis dan bentuk sanksinya seiring dengan perkembangan anatomi dan kejahatan berdimensi baru (new dimention of criminality). Cukup banyak bentuk-bentuk sanksi dari hukum administrasi dan hukum perdata yang kini sudah ‘diadopsi’ menjadi bentuk sanksi hukum pidana.4

Mengenai penempatan jenis sanksi dari masing-masing bidang hukum tersebut dalam suatu perundang-undangan ada perbedaan. Substansi yang berupa sanksi administratif atau sanksi keperdataan atas pelanggaran suatu norma, dirumuskan menjadi satu bagian (pasal) dengan norma yang memberikan sanksi administratif atau sanksi keperdataan tersebut. Jika norma yang memberikan sanksi administratif atau keperdataan terdapat lebih dari satu pasal, maka sanksi administratif atau sanksi keperdataan dirumuskan dalam pasal terakhir dari bagian (pasal) tersebut. Artinya, tidak boleh ada rumusan ketentuan sanksi yang sekaligus memuat sanksi pidana, sanksi perdata dan sanksi administratif dalam satu bab.

Untuk perundang-undangan yang mengatur persoalan administrasi dan keperdataan yang menggunakan hukum pidana sebagai sarana penegak hukumnya, rumusan perbuatan atau tindak pidananya ditempatkan dalam bab tersendiri dengan judul ‘Ketentuan Pidana’. Sedangkan jenis dan bentuk sanksi dari hukum pidana tersebut, penempatannya sama dengan jenis sanksi administrasi atau sanksi keperdataan. Akan tetapi tidak setiap jenis peraturan perundang-undangan dapat mencantumkan ‘ketentuan pidana’. Hanya ‘Undang-Undang’ dan ‘Peraturan Daerah’ yang materi muatannya boleh menetapkan ‘ketentuan pidana’.

Ada dua alasan utama mengapa yang diperbolehkan memuat ketentuan pidana hanyalah ‘Undang-Undang’ dan ‘Peraturan Daerah’. Pertama, hukum pidana dikatakan hukum sanksi istimewa karena jenis dan bentuk sanksinya yang sangat keras dan menekan. Orang sering mengibaratkan hukum pidana bagaikan pedang bermata dua. Di satu sisi bertujuan menegakkan kepentingan hukum yang dilanggar oleh seseorang, di sisi lain justru dapat merendahkan martabat manusia melalui penerapan sanksinya yang sering dirasakan kejam. Karena itu, harus selektif dan hati-hati dalam menggunakan hukum pidana. Kedua, mengingat alasan pertama itulah, rumusan perbuatan yang dapat dikategorikan sebagai tindak pidana dan penetapan sanksi pidana hanya boleh dilakukan lembaga yang berwenang dan sebagai representasi dari warga negara, seperti DPR dan DPRD.

Batas Kewenangan DPRD dalam Pembentukan Peraturan Daerah 

.Meskipun DPRD diberi kewenangan untuk membuat ‘Peraturan Daerah’ bersama-sama Kepala Daerah yang materi muatannya boleh memasukkan ‘ketentuan pidana’, tetapi kewenangannya tersebut tidak sama dengan kewenangan yang diberikan kepada DPR sebagai pembentuk ‘Undang-Undang’ bersama-sama Presiden.

 Dalam doktrin ilmu hukum pidana, ‘Peraturan Daerah’ disebut juga sebagai undang-undang dalam arti materiil, sedangkan ‘Undang-Undang’ disebut juga sebagai undang-undang dalam arti formal. Untuk membentuk undang-undang dalam arti materiil, harus selalu berdasarkan undang-undang dalam arti formal. Dengan demikian, suatu undang-undang dalam arti materiil hanya boleh melengkapi suatu peraturan dari undang-undang dalam arti formal, namun tidak boleh melanggarnya. Bila terjadi pelanggaran terhadap materi muatannya, maka undang-undang dalam arti materiil tidak boleh diterapkan oleh hakim.5 Misalnya, dalam konteks sistem sanksi pidana, ‘peraturan daerah’ tidak boleh menyimpang dari apa yang telah ditentukan dalam Buku I KUHP, termasuk asas-asas yang terkandung di dalamnya.

Terkait dengan Pasal 103 KUHP yang terkandung asas ‘lex spesialis derogat lex generali’, pembentuk perundang-undangan yang lebih rendah seperti DPRD, tidak boleh memasuki wilayah ini. Pasal tersebut hanya diperuntukkan kepada pembentuk undang-undang dalam arti formal (DPR). Jadi DPR boleh menyimpangi aturan-aturan umum yang terdapat dalam undang-undang tertentu dengan cara membuat undang-undang yang tersendiri. Contoh, UU No. 7 Tahun 1955 di dalamnya memuat ketentuan jenis sanksi pidana dan tindakan yang khusus ditujukan terhadap perusahaan (korporasi). Padahal jenis dan bentuk sanksi tersebut tidak dikenal dalam aturan umum dalam Buku I KUHP.

Jenis dan Bentuk Sanksi dalam Peraturan Daerah

Jenis dan bentuk sanksi yang dapat ditetapkan dalam ‘Peraturan Daerah’ adalah sanksi administratif, sanksi keperdataan dan/atau sanksi pidana. Khusus untuk jenis sanksi pidana, tidak boleh menyimpang dari ketentuan yang terdapat dalam Pasal 10 KUHP, dengan catatan tambahan, hanya terbatas pada bentuk sanksi ‘pidana kurungan’ dan ‘denda’. Bentuk sanksi yang lain, tidak diperbolehkan karena sifat ‘Peraturan Daerah’ dari sisi hukum pidana, termasuk pelanggaran. Tentang ‘denda’ dan ‘kurungan’, harus tunduk pada prinsip-prinsip atau asas-asas hukum yang terkandung dalam Buku I juncto Buku III KUHP sejauh menyangkut sanksi pidana ‘denda’ dan ‘kurungan’.

Pola perumusan bentuk sanksinya harus ditetapkan secara tunggal atau secara alternatif, seperti yang terdapat dalam Buku III KUHP. Dengan demikian, sistem perumusan sanksi dalam ‘Peraturan Daerah’ tidak boleh menggunakan pola perumusan kumulatif atau alternatif- kumulatif. Tegasnya, pola perumusan bentuk sanksi pidana dalam ‘Peraturan Daerah’ selalu bersifat ‘imperatif’ atau ‘alternatif’. 

 Bentuk-bentuk sanksi administratif yang dapat dijadikan materi muatan dalam ‘peraturan daerah’ bisa berupa: ‘pencabutan izin’, ‘pembubaran’, ‘pengawasan’, ‘pemberhentian sementara’, ‘denda administratif’ atau ‘daya paksa polisional’. Sedangkan bentuk sanksi keperdataan bisa berupa ‘ganti kerugian’.

 Pola perumusan ketentuan pidana dalam ‘peraturan daerah’ ditempatkan dalam bab tersendiri, yaitu ‘Bab Ketentuan Pidana’ yang letaknya sesudah materi pokok yang diatur atau sebelum ‘Bab Ketentuan Peralihan’. Jika bab ketentuan peralihan tidak dibuat dalam peraturan daerah tersebut, maka ‘bab ketentuan pidana’ harus diletakkan sebelum ‘Bab Ketentuan Penutup’.

Penutup

Peraturan Daerah mempunyai sistem sanksi sendiri yang berbeda dengan jenis peraturan perundang-undangan lainnya, khususnya bila dibandingkan dengan ‘undang-undang’. Perbedaan yang paling penting untuk dicermati adalah pada penetapan jenis dan bentuk sanksi pidananya. Pencantuman sanksi pidana dalam ‘peraturan daerah’ tidak boleh melanggar asas-asas dalam hukum pidana dan menyimpang dari ketentuan serta prinsip-prinsip yang terkandung dalam Buku I KUHP. 

 Kiranya jelas, bahwa sistem sanksi dalam ‘peraturan daerah’, sangat penting dan strategis karena hanya dengan sistem yang tepat, maka suatu peraturan perundang-undangan dapat efektif dan fungsional. Hal yang sangat krusial dalam hal ini, adalah kesadaran tentang keseimbangan antara kepentingan hukum yang hendak dilindungi dengan ketersediaan jenis dan bentuk sanksi yang equivalent, baik sanksi yang bersifat adminsitratif, keperdataan, maupun sanksi pidana.    

           

---

1 Achmad Ali, Menguak Tabir Hukum (Suatu Kajian Filosofis dan Sosiologis), Chandra Pratama, Jakarta, 1996, h. 62.

2 Barda Nawawi Arief, Batas-batas Kemampuan Hukum Pidana dalam Penanggulangan Kejahatan, Makalah Seminar Nasional Pendekatan Non-penal dalam Penanggulangan Kejahatan, Semarang, 1996, Lihat juga buku beliau, Beberapa Aspek Kebijakan Penegakan dan Pengembangan Hukum Pidana, PT. Citra Aditya Bakti, Bandung, 1998, h. 40.

3 Lihat UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, dalam Lampiran Sistematika Teknik Penyusunan Peraturan Perundang-undangan.

4 Mengenai perkembangan teoretis dan praktis jenis serta bentuk sanksi dalam hukum pidana dapat dibaca dalam M. Sholehuddin, Sistem Sanksi Dalam Hukum Pidana; Ide Dasar Double Track System dan Implementasinya, PT. RajaGrafindo, Jakarta, Cet. ke-2, 2004. 

5 D. Schaffmeister, et.al., Hukum Pidana; Kumpulan Bahan Penataran Hukum Pidana Dalam Rangka Kerjasama Hukum Indonesia-Belanda, Liberty, Jogyakarta, 1995, h. 2-3.