PENYALAHGUNAAN KEWENANGAN  DALAM

TINDAK PIDANA KORUPSI

Bangun Patrianto[1]

Abstrak

Undang-undang Nomor 31 Tahun 1999 sebagaimana telah diperbarui dengan Undang-undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, selanjutnya   disebut: Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, disingkat UUPTPK, tidak memberikan penjelasan secara jelas terhadap unsur “penyalahgunaan kewenangan” pada Pasal 3 UUPTK. Ketidakjelasan dalam  menentukan konsep dan parameter unsur “penyalahgunaan kewenangan” menimbulkan terjadinya keragaman penafsiran putusan pengadilan mengenai konsep dan parameter unsur “penyalahgunaan kewenangan” karena tidak adanya batasan yang jelas.

Kata Kunci: penyalahgunaan kewenangan, korupsi.

Abstract

Act Number 31 of 1999 as amanded by Act Number 20 of 2001 on Eradiction of The Corruption Crime, furthermore called as : Act of Eradiction of                            The Corruption Crime, abbreviated as UUPTPK, didn’t giving the explicit explanation to it’s element wit-hin the act itself namely “abuse of authority”on   the 3^rd Article of UUPTPK. This obscurity on  the determining the concept and parameter of the element called “abuse of authority” has raise so many diversity in interpretating the court decision caused by the vagueness of the boundaries on the element  called “abuse of authority”.

Keyword: abuse of authority, corruption.

Pendahuluan

Tindak pidana korupsi merupakan salah satu jenis kejahatan yang dapat menyentuh berbagai kepentingan, yang menyangkut hak asasi, ideologi negara, perekonomian, keuangan negara, moral bangsa dan lain sebagainya, tidak heran jika tindak pidana korupsi cukup banyak mengundang perhatian masyarakat.[2] Reformasi sudah bergulir sejak jatuhnya rezim orde baru, dan sejak saat itu pula desakan demokratisasi dan pemberantasan korupsi, kolusi dan nepotisme sudah bergema, namun penanganan masalah korupsi belum juga mengalami kemajuan yang signifikan.

     Salah satu sisi kelebihan orde reformasi dibandingkan dengan orde baru ialah banyaknya pembaruan hukum, antara lain pembaruan hukum pidana khusus mengenai korupsi. Ketentuan pemberantasan tindak pidana korupsi yang berlaku sekarang ini adalah Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi sebagaimana telah diperbarui dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 (Lembaran Negara Tahun 2001 Nomor 134, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4150) Tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, selanjutnya   disebut: Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, disingkat UUPTPK. Alasan diadakannya perubahan terhadap Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 dapat diketahui dari konsiderans butir b Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001, yaitu :

a)      Untuk lebih menjamin kepastian hukum;

b)      Menghindari    keragaman penafsiran hukum;

c)      Memberikan perlindungan terhadap hak-hak sosial dan ekonomi masyarakat, serta ;

d)     Perlakuan secara adil dalam memberantas tindak pidana korupsi.

       Perubahan Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 oleh Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 diharapkan lebih mampu memenuhi dan mengantisipasi perkembangan kebutuhan hukum masyarakat dalam rangka mencegah dan memberantas secara efektif setiap bentuk tindak pidana korupsi yang sangat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara pada khususnya serta masyarakat pada umumnya.[3]

       Masalah korupsi di Indonesia dari tahun ke tahun tidak pernah lepas dari pembicaraan dan perdebatan termasuk usaha-usaha untuk memperbaiki perundang-undangan yang mengaturnya (in casu : peraturan perundang-undangan tentang tindak pidana korupsi). Negara Indonesia adalah negara hukum, sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Amandemen Keempat, lebih lanjut asas legalitas (principle of legality) mengamanatkan bahwa penegakan hukum (law enforcement) harus didasarkan pada aturan perundang-undangan yang tertulis. Asas legalitas (principle of legality) ini diatur dalam ketentuan Pasal 1 Ayat (1) Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP), yang menyatakan: “suatu perbuatan tidak dapat dipidana, kecuali berdasarkan kekuatan ketentuan perundang-undangan pidana yang telah ada”.

Berdasarkan uraian latar belakang tersebut di atas, maka penulisan ini akan melakukan kajian mengenai batasan penyalahgunaan kewenangan sebagai perbuatan melawan hukum dalam tindak pidana korupsi, khususnya mengenai karakter penyalahgunaan kewenangan sebagai unsur (element) dalam tindak pidana korupsi, dan juga mengenai pembuktian unsur penyalahgunaan kewenangan dalam tindak pidana korupsi.

Analisa Hukum

A.      Sifat Perbuatan Melawan Hukum

Sifat melawan hukum ini dibedakan menjadi 2 (dua) macam, yaitu sifat melawan hukum materiil dan sifat melawan hukum formil.

1.        Sifat Melawan Hukum Materiil

Suatu perbuatan dikatakan melawan hukum secara materiil apabila perbuatan tersebut dipandang tercela dalam suatu masyarakat, sehingga ukurannya bukan didasarkan pada ada atau tidaknya ketentuan dalam suatu perundang-undangan, akan tetapi ditinjau dari nilai yang ada dalam masyarakat.[4] Pengertian sifat melawan hukum materiil dapat dibedakan menjadi 2 (dua) macam sebagai   berikut :

a).    Pengertian sifat melawan hukum dalam arti positif, yakni suatu pelanggaran terhadap asas legalitas sebagaimana dinyatakan pada Pasal 1 ayat (1) KUHP, artinya meskipun suatu perbuatan secara materiil merupakan perbuatan melawan hukum, namun demikian apabila tidak terdapat aturan tertulis dalam perundang-undangan pidana, perbuatan tersebut tidak dapat dipidana ;

b).    Pengertian sifat melawan hukum materiil dalam arti negatif ialah suatu perbuatan yang “rechmatig” dan dikatakan sebagai alasan pembenar yang tumbuh di luar undang-undang serta berasal dari ilmu hukum.[5]

2.        Sifat Melawan Hukum Formil

Pengertian sifat melawan hukum formil ialah setiap perbuatan yang bertentangan dengan peraturan-peraturan yang tertulis saja, sehingga setiap perbuatan melawan hukum adalah perbuatan yang bertentangan dengan undang-undang (wet) saja, karena hukum dipandang sama dengan undang-undang, dengan demikian, apabila seseorang telah melakukan pelanggaran terhadap peraturan (tertulis), maka perbuatannya telah bersifat melawan hukum, dan oleh karenanya si pelaku (dader strafrecht) dapat dipidana.[6]

Sifat melawan hukum formil (formale wederrechtelijkeheid) adalah merupakan unsur dari hukum positif yang tertulis saja, sehingga baru dapat dikatakan merupakan unsur dari tindak pidana apabila dengan tegas disebutkan dalam rumusan tindak pidana.[7]

B.       Korupsi Dalam Tata Aturan Hukum di Indonesia

Istilah tindak pidana korupsi pertama kalinya di Indonesia baru terdapat dalam Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) No. 24 Tahun 1960 tentang Pengusutan, Penuntutan dan Pemeriksaan Tindak Pidana Korupsi. Peperpu tersebut dahulu sering di sebut dengan Peraturan Pemberantasan Korupsi 1960, yang berfungsi sebagai perangkat hukum pidana tentang korupsi yang menggantikan Peraturan Kepala Staf Angkatan Darat No. Prt/Peperpu/013/1858. UU No. 1 Tahun 1960 akhirnya menetapkan Peperpu No. 24 Tahun 1960 menjadi UU No. 24/Prp/1960. Undang-undang ini merupakan undang-undang hukum pidana khusus pertama di Indonesia tentang tindak pidana korupsi yang bersifat definitif, yang pada saat itu lebih dikenal dengan sebutan “undang-undang antikorupsi”. Pada tanggal           29 Maret 1971 diundangkan UU No. 3 Tahun 1971 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi sebagai pengganti UU No. 24/Prp/1960. Pada tanggal      16 Agustus 1999 pemerintah kembali mencoba menyempurnakan undang-undang korupsi yang telah ada sebelumnya dengan mengundangkan UU No. 31                 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, yang akhirnya pada tanggal 21 Nopember 2001 diperbarui dengan UU No. 20 Tahun 2001 tentang Perubahan Atas UU No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (UUPTPK).

C.      Batasan Penyalahgunaan Kewenangan Sebagai Perbuatan Melawan Hukum

Perbuatan yang dapat diklasifikasikan sebagai perbuatan “melawan hukum” apabila perbuatan tersebut bertentangan dengan peraturan perundang-undangan (melawan hukum formil) atau bertentangan dengan nilai kepatutan dan keadilan masyarakat (melawan hukum materiil). Sedangkan mengenai unsur “penyalahgunaan kewenangan”, berdasarkan kajian baik terhadap UUPTPK maupun doktrin hukum pidana, sama sekali tidak terdapat definisi atas konsep penyalahgunaan kewenangan beserta parameter yang dapat dipergunakan untuk melakukan penilaian apakah suatu perbuatan dapat dikategorikan sebagai “penyalahgunaan kewenangan” atau bukan.

Pencantuman kedua unsur, melawan hukum dan penyalahgunaan kewenangan dalam UUPTPK menimbulkan ketidakjelasan dalam menentukan konsep dan parameter unsur “penyalahgunaan kewenangan”. Penilaian sah tidaknya suatu keputusan tata usaha negara dalam hukum administrasi dilakukan dengan penelaahan terhadap keterkaitan peraturan perundang-undangan (gelede of getrapt normstelling) atau norma berjenjang.[8] Sedangkan dalam hukum pidana, penentuan apakah suatu perbuatan merupakan perbuatan pidana atau bukan, harus didasarkan pada asas legalitas. Tidaklah tepat apabila menyatakan suatu perbuatan patut dipidana dengan mendasarkan pada perbuatan yang melanggar peraturan perundang-undangan, yang lebih tepat adalah melanggar undang-undang dan peraturan daerah (Vide : Pasal 14 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan).[9]

D.      Karakter Penyalahgunaan Kewenangan Dalam Tindak Pidana Korupsi

Pada dasarnya, penyalahgunaan kewenangan mempunyai karakter atau ciri sebagai berikut:

1.   Menyimpang dari tujuan atau maksud dari suatu pemberian kewenangan.

Setiap pemberian kewenangan kepada suatu badan atau kepada pejabat administrasi negara selalu disertai dengan “tujuan dan maksud” atas diberikannya kewenangan tersebut, sehingga penerapan kewenangan tersebut harus sesuai dengan “tujuan dan maksud” diberikannya kewenangan tersebut. Dalam hal penggunaan kewenangan oleh suatu badan atau pejabat administrasi negara tersebut tidak sesuai dengan “tujuan dan maksud” dari pemberian kewenangan, maka pejabat administrasi Negara tersebut telah melakukan penyalahgunaan kewenangan (detournement de power).

2.   Menyimpang dari tujuan atau maksud dalam kaitannya dengan asas legalitas.

Asas legalitas merupakan salah satu prinsip utama yang dijadikan  dasar dalam setiap penyelenggaraan pemerintahan, terutama dalam sisitem hukum kontinental. Pada negara demokrasi tindakan pemerintah harus mendapatkan legitimasi dari rakyat yang secara formal tertuang dalam undang-undang.

3.   Menyimpang dari tujuan atau maksud dalam kaitannya dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik.

Asas-asas hukum yang dipakai untuk menilai kekuasaan bebas atau kekuasaan diskresi tersebut masih dalam koridor “rechtmatigheid” atau dengan berpedoman pada “Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur” (ABBB), dalam kepustakaan Indonesia diartikan sebagai “Asas-Asas Umum Pemerintahan Yang Baik” (AAUPB).[10]

Asas-Asas Umum Penyelenggaraan Negara dalam Pasal 3 Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 Tentang Penyelenggaraan Negara Yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme meliputi : (1). Asas Kepastian Hukum; (2). Asas Tertib Penyelenggaraan Negara; (3). Asas Kepentingan Umum; (4). Asas Keterbukaan; (5). Asas Proposionalitas; (6). Asas Profesionalitas; dan                  (7). Asas Akuntabilitas.

E.       Hakekat Penyalahgunaan Kewenangan.

     Indriyanto Seno Adji, dengan mengutip pendapat Jean Rivero dan Waline dalam kaitannya “detournement de pouvoir” dengan “freis ermessen”, memberikan pengertian mengenai penyalahgunaan kewenangan dalam hukum administrasi dapat diartikan dalam 3 (tiga) wujud, yaitu:[11]

1.      penyalahgunaan kewenangan untuk melakukan tindakan-tindakan yang bertentangan dengan kepentingan umum atau untuk menguntungkan kepentingan pribadi, kelompok atau golongan;

2.      penyalahgunaan kewenangan dalam arti bahwa tindakan pejabat tersebut adalah benar ditujukan untuk kepentingan umum, tetapi menyimpang dari tujuan kewenangan yang diberikan oleh undang-undang atau peraturan-peraturan lainnya;

3.      penyalahgunaan kewenangan dalam arti menyalahgunakan prosedur yang seharusnya dipergunakan untuk mencapai tujuan tertentu, tetapi telah menggunakan prosedur lain agar terlaksana.

     Pada hakekatnya penyalahgunaan kewenangan sangat erat kaitan dengan terdapatnya ketidaksahan (cacat yuridis) dari suatu keputusan dan atau tindakan pemerintah/penyelenggara negara. Sadjijono, dengan menyitir pendapat Phlipus M. Hadjon mengemukakan bahwa cacat yuridis keputusan dan atau tindakan pemerintah/penyelenggara negara pada umumnya menyangkut tiga unsur utama, yaitu unsur kewenangan, unsur prosedur dan unsur substansi, dengan demikian cacat yuridis tindakan penyelenggara negara dapat diklasifikasikan dalam tiga macam, yakni : cacat wewenang, cacat prosedur dan cacat substansi.[12] Ketiga hal tersebutlah yang menjadi hakekat timbulnya penyalahgunaan kewenangan.

F.       Pembuktian Unsur Penyalahgunaan Kewenangan Dalam Tindak Pidana Korupsi.

Delik penyalahgunaan kewenangan dalam tindak pidana korupsi diatur dalam Pasal 3 UUPTPK, yang dirumuskan secara formil dan materiil.

     Istilah “melanggar hukum” (onrechtmatigedaad) biasanya dipergunakan dalam ranah hukum perdata, sedangkan  “melawan hukum” (wederrechtelijkheid) dipergunakan dalam ranah hukum pidana. Pada hukum pidana, unsur “melawan hukum” (wederrechtelijkheid) dibatasi oleh asas legalitas, sedangkan “melanggar hukum” (onrechtmatigedaad) mempunyai cakupan yang lebih luas, tidak terbatas pada “written law” tetapi juga “unwritten law” atau“the living law”.[13]

     Pada UUPTPK, pengertian unsur melawan hukum meliputi melawan hukum formil dan melawan hukum materiil. Penyalahgunaan kewenangan merupakan salah satu bentuk onrechtmatigedaad. Penyalahgunaan kewenangan merupakan “species” dari “genus”-nya (onrechtmatigedaad). Unsur “menyalahgunakan kewenangan, kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan” dan unsur “dengan tujuan menguntungkan diri sendiri, orang lain atau suatu korporasi” adalah bagian inti delik (bestanddelen delict) karena tertulis dalam rumusan delik, oleh karenanya menjadi elemen delik. Berbeda halnya dengan unsur “melawan hukum” (wederrechtelijk), tidak secara ekplisit ditentukan sebagai unsur delik dalam Pasal 3 UUPTPK, namun meskipun tidak secara ekplisit ditentukan dalam rumusan delik, unsur “melawan hukum”, tersebut tetap ada secara diam-diam, sebab terhadap suatu delik pasti selalu terdapat unsur “melawan hukum”.

     Berikut ini akan diuraikan secara lebih rinci terhadap masing-masing unsur Pasal 3 UUPTPK.

1.        Unsur Setiap Orang

Subyek hukum tindak pidana dalam rumusan Pasal 3 UUPTPK disebutkan sebagai setiap orang, yang oleh Pasal 1 butir 3 UUPTPK ditegaskan terdiri atas orang pribadi dan suatu korporasi, namun demikian karena korporasi merupakan subyek hukum rechtspersonen yang tidak mungkin memiliki jabatan atau kedudukan seperti halnya subyek hukum orang (natuurlijke personen), menurut Adami Chazawi, korporasi tidak mungkin dapat menyalahgunakan kewenangan, kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan, mengingat hal itu tidak dimilikinya.[14] Subyek hukum yang dapat memiliki jabatan dan kedudukan hanyalah subyek hukum orang. Berbeda halnya dengan tindak pidana memperkaya diri yang dirumuskan dalam Pasal 2 UUPTPK yang dapat dilakukan oleh suatu korporasi, jadi tidak semua tindak pidana korupsi dalam UUPTPK dapat dilakukan oleh suatu korporasi, meskipun secara tegas Pasal 1 butir 3 UUPTPK menyebutkan bahwa setiap orang itu meliputi orang pribadi dan korporasi.

Istilah yang lazim dipakai dalam perundang-undangan pidana maupun KUHP adalah kata “barangsiapa” (teks KUHP, UU No. 3 Tahun 1971 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi), yang merupakan salinan dari kata “Hij, die” (vide: Wet Boek van Strafrecht), yang memberikan pengertian bahwa yang dimaksud dengan “setiap orang” atau “barangsiapa” ialah “orang” atau “orang-orang” yang apabila “orang” atau “orang-orang” tersebut terbukti memenuhi unsur-unsur delik yang diatur dalam pasal yang disangkakan/didakwakan kepadanya, maka “orang” atau “orang-orang” itu disebut sebagai “pelaku” atau “pembuat dari delik” tersebut (dader strafrecht), namun demikian ketentuan pasal 44 ayat (1) KUHP menegaskan: “Tiada dapat dipidana barangsiapa mengerjakan suatu perbuatan yang tidak dapat dipertanggungjawabkan kepadanya, sebab kurang sempurna akalnya atau sakit berubah akal”. Ketentuan ini memperjelas bahwa “orang/orang-orang” yang dapat disebut sebagai pelaku adalah bukan “orang/orang-orang” yang cacat jiwa dalam tubuhnya (gebruik leige ont wikkeling) atau terganggu karena penyakit (zeekelijke storing).

2.        Unsur Perbuatan Dengan Tujuan Menguntungkan Diri Sendiri atau Orang Lain atau Suatu Korporasi

Unsur “menguntungkan diri sendiri” dalam pasal ini adalah sama pengertian dan penafsirannya dengan “menguntungkan diri sendiri” yang tercantum dalam Pasal 378 KUHP, meskipun tidak ada unsur “melawan hukum”, akan tetapi unsur tersebut ada secara diam-diam, sebab terhadap suatu delik selalu ada unsur “melawan hukum”, sedangkan pengertian “menguntungkan diri sendiri dengan melawan hukum” berarti menguntungkan diri sendiri tanpa hak.

Unsur “tujuan (doel)” tidak berbeda artinya dengan “maksud” atau “kesalahan sebagai maksud (opzet als oogmerk)” atau “kesengajaan” dalam arti sempit sebagaimana dimaksud dalam Pasal 368 KUHP, 369 KUHP dan pasal 378 KUHP. Unsur “orang lain” meliputi istri, anak, cucu dan kroni-kroninya, sedangkan unsur “korporasi” adalah kumpulan orang dan atau kekayaan yang terorganisir baik merupakan badan hukum maupun bukan badan hukum. Korporasi ini suatu kegiatan ekonomi yang luas, baik untuk tujuan tertentu ataupun tujuan keuntungan. 

3.        Unsur Perbuatan Menyalahgunakan Kewenangan karena Jabatan atau Kedudukan

Delik inti dari Pasal 3 UUPTPK adalah “menyalahgunakan kewenangan”. Suatu dakwaan tindak pidana yang dikaitkan dengan unsur/elemen “kewenangan” atau “jabatan” atau “kedudukan”, maka dalam mempertimbangkannya tidak dapat dilepaskan dari aspek hukum administrasi negara yang memberlakukan prinsip pertanggungjawaban jabatan (liability jabatan), yang harus dipisahkan dari prinsip pertanggungjawaban pribadi (liability pribadi) dalam hukum pidana.[15] Pengertian “menyalahgunakan wewenang” dalam hukum pidana (khususnya dalam tindak pidana korupsi) tidak memiliki pengertian yang bersifat eksplisitas, oleh karena itu diperlukan pendekatan ekstensif.  Berdasarkan doktrin yang dikemukakan oleh H.A. Demeersemen tentang kajian “De Autonomie ven het Materieele Strafrecht” (Otonomi dari Hukum Pidana Materiil), yang intinya adalah mempertanyakan apakah ada harmoni dan disharmoni antara pengertian yang sama antara hukum pidana, khususnya dengan hukum perdata dan hukum tata usaha negara sebagai suatu cabang hukum lainnya.

Indriyanto Seno Adji menguraikan pengertian “penyalahgunaan kewenangan” dalam hukum administrasi (mengadopsi  uraian Jean Rivero dan Waline) ke dalam 3 (tiga) bentuk,   yaitu :

a).    Penyalahgunaan kewenangan untuk melakukan tindakan-tindakan yang bertentangan dengan kepentingan umum atau untuk menguntungkan pribadi, kelompok atau golongan;

b).    Penyalahgunaan kewenangan dalam arti bahwa tindakan pejabat tersebut adalah benar ditujukan untuk kepentingan umum, tetapi menyimpang dari tujuan diberikannya kewenangan tersebut oleh undang-undang atau peraturan-peraturan lain;

c).    Penyalahgunaan kewenangan dalam arti menyalahgunakan prosedur yang seharusnya dipergunakan untuk mencapai tujuan tertentu, tetapi telah menggunakan prosedur lain agar terlaksana.[16]

     Dasar pengujian ada atau tidaknya penyalahgunaan ini adalah peraturan dasar (legalitas) sebagai hukum positif tertulis yang melatar belakangi ada atau tidaknya kewenangan saat mengeluarkan suatu keputusan, artinya ukuran atau kriteria ada atau tidaknya unsur “menyalahgunakan kewenangan” haruslah berpijak pada peraturan dasar (legalitas) mengenai tugas, kedudukan, fungsi, susunan organisasi dan tata kerja. Perbedaan antara penyalahgunaan wewenang, bertentangan dengan undang-undang dan tindakan sewenang-wenang adalah sebagai berikut:

a).    Penyalahgunaan wewenang parameter atau tolok ukur pengujiannya bertumpu pada asas spesialiteieit atau menurut Prof. Tatiek Djatmiati menggunakan istilah legalitas substansi yang lebih dikenal dengan asas doelmatigeheid;

b).    Bertentangan dengan perundang-undangan, terbagi menjadi tiga, yaitu bertentangan dengan perundangan-undangan yang bersifat prosedural/formal; bertentangan dengan perundangan-undangan yang bersifat materiel/substansial; peraturan perundangan-undangan yang dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang tidak berwenang;

c).    Tindakan sewenang-wenang merupakan tindakan yang mengesampingkan fakta-fakta yang relevan yang telah diverikasi olehnya dalam melaksanakan wewenangnya serta tidak mencocokan fakta tersebut dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang mengatur wewenang yang dimilikinya tersebut.

4.        Unsur Perbuatan Menyalahgunakan Kesempatan karena Jabatan atau Kedudukan

     Kesempatan adalah peluang atau tersedianya waktu yang cukup dan sebaik-baiknya untuk melakukan perbuatan tertentu. Orang yang karena memiliki jabatan atau kedudukan, karena jabatan atau kedudukannya tersebut mempunyai peluang atau waktu yang sebaik-baiknya untuk melakukan perbuatan-perbuatan tertentu berdasarkan jabatan atau kedudukannya itu, apabila peluang yang ada itu dipergunakan untuk  melakukan perbuatan lain yang tidak seharusnya dilakukan dan justru bertentangan dengan tugas pekerjaannya dalam jabatan atau kedudukan yang dimilikinya disinilah terdapat penyalahgunaan kesempatan karena jabatan atau kedudukan.

5.        Unsur Perbuatan Menyalahgunakan Sarana karena Jabatan atau Kedudukan

     Perbuatan menyalahgunakan sarana karena jabatan atau kedudukan terjadi apabila seseorang menggunakan sarana yang ada pada dirinya karena jabatan atau kedudukan untuk tujuan-tujuan lain di luar tujuan yang berhubungan dengan tugas pekerjaan yang menjadi kewajibannya.

6.        Unsur Yang Ada Padanya karena Jabatan atau Kedudukan

     Maksud “yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan” tiada lain adalah kewenangan, kesempatan dan sarana karena jabatan atau kedudukan yang dipangku seseorang, jadi antara keberadaan kewenangan, kesempatan dan sarana dengan jabatan atau kedudukan haruslah ada hubungan sebab-akibat (causal), oleh karena memangku jabatan atau kedudukan, mengakibatkan seseorang mempuyai kewenangan, kesempatan dan sarana yang timbul dari jabatan atau kedudukan tersebut, jika jabatan atau kedudukan itu lepas maka kewenangan, kesempatan dan sarana juga akan hilang, dengan demikian sangat tidak mungkin ada penyalahgunaan kewenangan, kesempatan atau sarana karena jabatan atau kedudukan yang sudah tidak dimiliki lagi.

7.        Unsur Yang Dapat Merugikan Keuangan Negara atau Perekonomian Negara

Tindak pidana korupsi secara sempurna tidak perlu menunggu timbulnya kerugian negara, apabila secara logika (menurut akal sehat) suatu perbuatan ditafsirkan akan dapat menimbulkan kerugian bagi negara, maka perbuatan tersebut dapat dikategorikan sebagai tindak pidana korupsi, mengenai ada atau tidaknya kerugian negara tidaklah diartikan sebagai suatu unsur dari rumusan pasal, tetapi penelitian mengenai ada atau tidaknya kerugian negara hanyalah sebagai salah satu faktor yang menentukan ada atau tidaknya sifat melawan hukum secara materiil dari perbuatan si pelaku. Pembuktian tentang kerugian negara tergantung pada kemampuan hakim dalam menganalisa dan menilai aspek-aspek yang menyertai atau ada di sekitar perbuatan dalam rangkaian peristiwa yang terjadi.

     Penjelasan umum UUPTPK menjelaskan bahwa yang dimaksud dengan “keuangan negara” adalah seluruh kekayaan negara dalam bentuk apapun, baik yang dipisahkan atau yang tidak dipisahkan, termasuk segala bagian kekayaan negara dan segala hak dan kewajiban yang timbul karena:

a)   berada dalam penguasaan, pengurusan dan pertanggungjawaban pejabat lembaga negara, baik di tingkat pusat maupun daerah ;

      b)   berada dalam penguasaan, pengurusan, pertanggungjawaban Badan Usaha Milik Negara/Badan Usaha Milik Daerah, yayasan, badan hukum, dan perusahaan yang menyertakan modal pihak ketiga berdasarkan perjanjian dengan negara, jadi singkatnya keuangan negara adalah kekayaan negara dalam bentuk apapun, termasuk hak-hak dan kewajiban,[17] sedangkan yang dimaksud dengan “perekonomian negara” adalah kehidupan perekonomian yang disusun sebagai usaha bersama berdasarkan asas kekeluargaan ataupun usaha masyarakat secara mandiri yang didasarkan pada kebijakan pemerintah, baik di tingkat pusat maupun tingkat daerah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku dan bertujuan untuk memberikan manfaat, kemakmuran dan kesejahteraan kepada seluruh kehidupan rakyat.

G.      Macam-Macam Penyalahgunaan Kewenangan Dalam UUPTPK.

Penyalahgunaan kewenangan yang diatur dalam Pasal 3 UUPTPK bukanlah satu-satunya bentuk penyalahgunaan kewenangan. Selain penyalahgunaan kewenangan dalam Pasal 3 UUPTPK tersebut, masih terdapat tiga bentuk penyalahgunaan lainnya yang diatur dalam UUPTPK, yaitu antara lain adalah: tindak pidana penyuapan, tindak pidana gratifikasi dan tindak pidana pemerasan. Ketiga bentuk tindak pidana korupsi tersebut masing-masing diatur tersendiri dalam Pasal UUPTPK.

Untuk tindak pidana korupsi suap ini, salah satunya diatur dalam Pasal 5 UUPTPK dengan ancaman pidana penjara paling singkat 1 (satu) tahun dan paling lama 5 (lima) tahun dan atau pidana denda paling sedikit Rp.50.000.000,- (lima puluh juta rupiah) dan paling banyak Rp.250.000.000,- (dua ratus lima puluh juta rupiah), baik terhadap pemberi suap maupun terhadap penerima suap.

Gratifikasi diatur dalam Pasal 12B UUPTPK. Gratifikasi yang nilainya Rp.10.000.000,00 (sepuluh juta rupiah) atau lebih, pembuktian bahwa gratifikasi tersebut bukan merupakan suap dilakukan oleh penerima gratifikasi, sedangkan yang nilainya kurang dari Rp.10.000.000,00 (sepuluh juta rupiah), pembuktian bahwa gratifikasi tersebut merupakan suap dilakukan oleh penuntut umum.

Ancaman pidana bagi pegawai negeri atau penyelenggara negara yang menerima gratifikasi berhubungan dengan jabatannya dan yang berlawanan dengan kewajiban atau tugasnya adalah pidana penjara seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 4 (empat) tahun dan paling lama 20 (dua puluh) tahun dan pidana denda paling sedikit Rp.200.000.000,00 (dua ratus juta rupiah) dan paling banyak Rp.1.000.000.000,00 (satu miliar rupiah).

Pada hakekatnya, gratifikasi adalah pemberian kepada pegawai negeri/penyelenggara negara dan bukan merupakan suap. Gratifikasi merupakan suap apabila diberikan oleh si pemberi gratifikasi berhubungan dengan jabatan dan yang berlawanan dengan kewajiban atau tugas si penerima gratifikasi sebagai pegawai negeri. Pasal 17 UU No. 30                 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi  secara jelas dan tegas juga telah mengatur kewenangan KPK dalam memutuskan apakah suatu gratifikasi (yang pada hakekatnya mempunyai arti pemberian kepada pegawai negeri/penyelenggara negara) merupakan suap ataukah bukan merupakan suap, meskipun KPK bukan lembaga peradilan, namun KPK tetap berwenang secara sah menentukan gratifikasi sebagai suap atau bukan karena wewenang tersebut diberikan oleh undang-undang (in casu : UU   No. 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi).

     Untuk tindak pidana pemerasan, antara lain “tindak pidana pemerasan oleh pegawai negeri untuk memaksa orang melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu” (diadopsi dari Pasal 421 KUHP) dan ”tindak pidana pemerasan oleh pegawai negeri untuk mendapatkan pengakuan atau keterangan dalam pemeriksaan perkara pidana” (diadopsi dari Pasal 422 KUHP), dengan menyesuaikan ancaman pidananya pada Pasal 23 UUPTPK masing-masing diancam dengan pidana penjara paling singkat   1 (satu) tahun dan paling lama              6 (enam) tahun dan atau denda paling sedikit Rp.50.000.000,00 (lima puluh juta rupiah) dan paling banyak Rp.300.000.000,00 (tiga ratus juta rupiah).

     Perbedaan prinsip antara ketiga bentuk penyalahgunaan tersebut diatas dengan penyalahgunaan kewenangan dalam Pasal 3 UUPTPK adalah bahwa terjadinya ketiga bentuk penyalahgunaan kewenangan tersebut tidak disyaratkan harus berimplikasi terhadap kerugian negara atau kerugian perekonomian negara, sedangkan terjadinya penyalahgunaan kewenangan pada Pasal 3 UUPTPK, mensyaratkan harus terdapat implikasi kerugian negara atau kerugian perekonomian negara.

Kesimpulan dan Saran

1.        Kesimpulan

     Penyalahgunaan kewenangan mempunyai karakter atau ciri:

a)      Menyimpang dari tujuan atau maksud dari suatu pemberian kewenangan;

b)        Menyimpang dari tujuan atau maksud dalam kaitannya dengan asas legalitas;

c)        Menyimpang dari tujuan atau maksud dalam kaitannya dengan  asas-asas umum pemerintahan yang baik;

Secara substansial, asas spesialitas (specialialiteit beginsel) mengandung makna bahwa setiap kewenangan memiliki tujuan tertentu. Penyimpangan terhadap asas ini akan melahirkan penyalahgunaan kewenangan (detournement de pouvoir”. Parameter peraturan perundang-undangan maupun asas-asas umum pemerintahan yang baik dipergunakan untuk membuktikan instrumen atau modus penyalahgunaan kewenangan (penyalahgunaan kewenangan dalam Pasal 3 UUPTPK), sedangkan penyalahgunaan kewenangan baru dapat diklasifikasikan sebagai tindak pidana apabila berimplikasi terhadap kerugian negara atau perekonomian negara (kecuali untuk tindak pidana korupsi suap, gratifikasi, dan pemerasan), Terdakwa mendapat keuntungan, masyarakat tidak dilayani, dan perbuatan tersebut merupakan tindakan tercela. Khusus terhadap pasal-pasal mengenai penyalahgunaan kewenangan, UUPTPK tidak menjelaskan secara khusus apa yang dimaksud dengan “penyalahgunaan kewenangan”, sehingga menimbulkan interpretasi yang beragam dan berbeda-beda.

2.        Saran

Pencantuman kedua unsur, melawan hukum dan penyalahgunaan kewenangan dalam UUPTPK menimbulkan ketidakjelasan dalam menentukan konsep dan parameter unsur “penyalahgunaan kewenangan”. Permasalahan tersebut menimbulkan terjadinya keragaman penafsiran putusan pengadilan mengenai konsep dan parameter unsur “melawan hukum” dan unsur “penyalahgunaan kewenangan” karena tidak adanya batasan yang jelas. Oleh karena UUPTPK tidak mengatur secara jelas mengenai penyalahgunaan kewenangan, maka perlu diadakan perbaikan/perubahan terhadap UUPTK, untuk selanjutnya disosialisasikan sebagaimana mestinya, sehingga UUPTPK yang baru dengan konsep penyalahgunaan kewenangan yang telah diatur secara jelas, nantinya diharapkan dapat lebih berperan secara efiktif dalam pemberantasan tindak pidana korupsi.

Daftar Bacaan

Buku

Adji, Indriyanto Seno, 1997, Korupsi, Kebijakan Aparatur Negara dan Hukum Pidana, Diadit Media, Jakarta.

Chazawi, Adami, 2005, Hukum Pidana Materiil dan Formil Korupsi di Indonesia, Edisi Pertama, Cetakan Kedua, Bayumedia, Malang.

Hadjon, Philipus M, 1987, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat Indonesia, Sebuah Studi tentang Primsip-Prinsipnya, Penanganannya Oleh Pengadilan Dalam Lingkungan Peradilan Umum dan pembentukan Peradilan Administrasi Negara, Bina Ilmu, Surabaya.

________________, 2002, et al, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia (Introduction To The Indonesian Administrative Law), Cetakan Kedelapan, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta.

Marpaung, Leden, 1992, Tindak Pidana Korupsi Masalah dan Pemecahannya, Bagian  Pertama, Cetakan Pertama, Sinar Grafika, Jakarta.

Minarno, Nur Basuki, 2009, Penyalahgunaan Wewenang Dan Tindak Pidana Korupsi Dalam Pengelolaan Keuangan Daerah, Edisi Pertama, Cetakan Kedua, Laksbang Mediatama, Surabaya.

Sadjijono, 2008, Memahami Beberapa Bab Pokok Hukum Administrasi, Cetakan Pertama, LaskBang PRESSindo, Yogyakarta.

R. Wiyono, 2006, Pembahasan Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, Cetakan Kedua, Sinar Grafika, Jakarta.

Peraturan perundang-undangan

Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1971 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.

Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.

Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 Tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.

Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 Tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.

Makalah/Jurnal/Disertasi

Guse Prayudi, “Sifat Melawan Hukum Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana”, Varia Peradilan, No. 254 Th. XXII, Januari 2007.

Indriyanto Seno Adji, Analisis Pergeseran Terbatas Fungsi Ajaran Perbuatan Melawan Hukum Materiel Dalam Tindak Pidana Korupsi (Studi kasus Terhadap Penerapan & Perkembangan Yurisprudensi Tindak Pidana Korupsi Di Indonesia), Disertasi, Program Pascasarjana Universitas Indonesia, Jakarta, 1999.

Nur Basuki Minarno, Pembuktian Unsur Penyalahgunaan Wewenang Dalam Tindak Pidana Korupsi, Perspektif, Volume XII No. 1, Edisi Januari, 2007.

Putusan Badan Peradilan, Varia Peradilan, No. 223 Th. XIX. April 2004.

---

[1] Dosen Tetap Fakultas Hukum Universitas Bhayangkara Surabaya.

[2] Singgih, dalam Kata Pengantar  buku Laden Marpaung, Tindak Pidana Korupsi Masalah dan Pemecahannya, Bagian Pertama, Cetakan Pertama, Sinar Grafika, Jakarta, 1992, h. xi.

[3]R. Wiyono, Pembahasan Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, Cetakan Kedua, Sinar Grafika, Jakarta, 2006, h. 6.

[4] Indriyanto Seno Adji, Analisis Pergeseran Terbatas Fungsi Ajaran Perbuatan Melawan Hukum Materiel Dalam Tindak Pidana Korupsi (Studi Kasus Terhadap Penerapan dan Perkembangan Yurisprudensi Tindak Pidana Korupsi di Indonesia), Disertasi, Program Pascasarjana Universitas Indonesia, Jakarta, 1999, h. 20.

[5] Ibid, h. 31.

[6] Simons sebagaimana dikutip oleh Indriyanto Seno Adji, Analisis Pergeseran Terbatas…,op.cit.,  h. 119.  

[7] Simons dalam Tresna sebagaimana dikutip oleh Guse Prayudi, “Sifat Melawan Hukum Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana”, Varia Peradilan, No. 254 Th. XXII, Januari 2007, h. 25.

[8]Philipus M. Hadjon et. al., Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia (Introduction To The Indonesian Administrative Law), Cetakan Kedelapan, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, 2002, h. 55.

[9]Nur Basuki Minarno, Penyalahgunaan Wewenang Dan Tindak Pidana Korupsi Dalam Pengelolaan Keuangan Daerah, Edisi Pertama, Cetakan Kedua, Laksbang Mediatama, Surabaya, 2009,, h. 178.

[10]Dalam kepustakaan kata “Beginselen” diartikan asas-asas, dasar-dasar, prinsip-prinsip, sedangkan “Behoorlijk” diartikan patut, baik, layak.

[11] Jean Rivero dan Waline sebagaimana dikutip oleh Indriyanto Seno Adji dalam Nur Basuki Minarno, Penyalahgunaan Wewenang Dan Tindak.., op.cit., h. 96 – 97.

[12]Philipus M. Hadjon dalam Sadjijono, Memahami Beberapa Bab Pokok Hukum Administrasi, Cetakan Pertama, LaskBang PRESSindo, Yogyakarta, 2008, h. 100.

[13] Ibid.

[14]Adami Chazawi, Hukum Pidana Materiil dan Formil Korupsi di Indonesia, Edisi Pertama, Cetakan Kedua, Bayumedia, Malang, 2005, h. 49.

[15] Putusan Badan Peradilan, Varia Peradilan, No. 223 Th. XIX. April 2004, h. 4.

[16]Indriyanto Seno Adji, Korupsi, Kebijakan Aparatur Negara dan Hukum Pidana, Diadit Media, Jakarta, 1997, h. 427.

[17] Adami Chazawi, op.cit., h. 47.

SISTEM HUKUM PEMBUKTIAN PADA TINDAK PIDANA KORUPSI DALAM PERSPEKTIF PENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH

Sholehuddin[1]

Abstrak

Kasus tindak pidana korupsi (tipikor) yang banyak terjadi di daerah sejak era reformasi ini mayoritas bersumber dari persoalan pengelolaan keuangan daerah. Padahal dalam perspektif hukum, tindak pidana korupsi tidak hanya masalah yang menyangkut kerugian keuangan daerah tetapi lebih banyak di luar hal-hal tersebut. Dengan kata lain, perbuatan yang dikatagorikan sebagai tindak pidana korupsi sesungguhnya bersumber dari hal-hal yang multikompleks, termasuk juga korupsi nilai-nilai moral, politik, jabatan yang berkaitan dengan persoalan birokrasi atau administrasi pemerintahan. Hanya saja, kalau kalimat ‘sistem hukum pembuktian tindak pidana korupsi’ dimaksudkan sebagai suatu regulasi tentang proses bekerjanya alat bukti untuk menyimpulkan terbukti atau tidaknya terdakwa melakukan tindak pidana, maka hal ini memisahkan sama sekali atau setidaknya membandingkan saja keterkaitan hukum administrasi negara dengan hukum pidana positif yang mengatur tindak pidana korupsi.

Kata Kunci: sistem hukum pembuktian, tindak pidana korupsi, pengelolaan keuangan daerah.

Abstract

Cases of corruption (Corruption) is a lot happening in this area since the reform era the majority sourced from local financial management problems. Whereas in the perspective of law, corruption is not just a matter involving financial loss but more areas outside of those things. In other words, be categorized as an act of corruption actually comes from the things that multicomplex, including the corruption of moral values​​, political positions related to the problem of bureaucracy or administration. Only if the phrase 'system of rules of evidence of corruption' is intended as a regulation of the workings of proven evidence to conclude whether or not the defendant committing a crime, then it separates at all or at least compare any legal relationship with the state administration of criminal law positively governing corruption.

Keyword: the legal system of proof, corruption, legal financial management.

Pendahuluan

            Berbagai kasus tindak pidana korupsi (tipikor) yang banyak terjadi dan melibatkan pejabat pemerintahan di daerah sejak era reformasi ini mayoritas berawal dan bersumber dari persoalan pengelolaan keuangan daerah. Padahal dalam perspektif hukum, ‘tipikor’ tidak hanya masalah yang menyangkut kerugian keuangan daerah tetapi lebih banyak di luar hal-hal tersebut.[2] Dengan kata lain, perbuatan yang dikatagorikan sebagai tindak pidana korupsi sesungguhnya bersumber dari hal-hal yang multikompleks, termasuk juga korupsi nilai-nilai moral, politik, jabatan yang berkaitan dengan persoalan birokrasi atau administrasi pemerintahan.[3]

            Tepat sekali bila panitia seminar terbatas ini menetapkan sub-tema yang ingin melihat sistem hukum pembuktian tipikor dari sudut pandang pengelolaan keuangan daerah yang merupakan bagian persoalan hukum administrasi negara. Hanya saja, kalau kalimat ‘sistem hukum pembuktian tindak pidana korupsi’ dimaksudkan sebagai suatu regulasi tentang proses terjadinya dan bekerjanya alat bukti untuk menyimpulkan terbukti atau tidaknya terdakwa melakukan tindak pidana, maka sub-tema ini memisahkan sama sekali—setidaknya membandingkan saja—keterkaitan hukum administrasi negara dengan hukum pidana positif yang mengatur tipikor. Tapi kalau mengacu pada latar belakang pemikiran yang diajukan panitia kepada saya, sub-tema ini hendak mendiskusikan tumpang-tindihnya (overlapping) dan ketidakkonsistenan (inconsistency) substansi normatif antara peraturan perundang-undangan pidana korupsi dan peraturan perundang-undangan administratif, yang berkaitan dengan pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara.

Masalah ‘overlapping’ dan ‘inconsistency’ dalam peraturan perundang-undangan kita, sejak era reformasi menjadi salah satu isu nasional yang cukup mengganggu praktik dan proses penegakan hukum pidana korupsi selama ini. Karena itu, pemahaman dan penguasaan yang baik dan benar terhadap asas-asas hukum (general principles of law) bagi pelaksana undang-undang, terutama penegak hukum (pidana) sangat dibutuhkan agar tidak terjadi distorsi dalam penerapan norma-norma yang telah dituangkan pada suatu peraturan perundang-undangan. 

Analisis Hukum

Keterkaitan Sistem Pembuktian Tipikor dengan Pengaturan Norma tentang Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Daerah

            Sistem pembuktian merupakan bagian terpenting dalam hukum pidana formil karena berkaitan dengan proses yang menentukan benar tidaknya seseorang melakukan suatu perbuatan yang dituduhkan terhadapnya. Sistem pembuktian dalam hukum pidana formil di Indonesia tercantum dalam Pasal 183 KUHAP yang menetapkan, bahwa:

“Hakim tidak boleh menjatuhkan pidana kepada seorang kecuali apabila dengan sekurang-kurangnya dua alat bukti yang sah ia memperoleh keyakinan bahwa suatu tindak pidana benar-benar terjadi dan bahwa terdakwalah yang bersalah melakukannya”.

Dari bunyi pasal tersebut dapat ditegaskan bahwa sistem pembuktian dalam hukum pidana kita didasarkan pada alat bukti yang sah menurut undang-undang dan harus disertai dengan keyakinan hakim yang diperoleh dari adanya alat-alat bukti tersebut. Sistem pembuktian semacam ini dalam teori-teori pembuktian disebut “Negatief Wettelijk Overtuiging” atau “Pembuktian berdasarkan undang-undang negatif”.

            Beberapa alat bukti yang dapat dikumpulkan oleh penyidik dan diajukan oleh penuntut umum serta diuji oleh hakim dalam proses peradilan pidana, hanya ditetapkan 5 (lima) macam sesuai ketentuan Pasal 184 KUHAP, yakni: Keterangan Saksi, Keterangan Ahli, Surat, Petunjuk dan Keterangan Terdakwa. Untuk menentukan terdakwa bersalah atau tidak, keyakinan hakim—sebagai unsur yang harus ada—didasarkan pada minimal 2 (dua) dari 5 (lima) alat bukti tersebut yang menurut istilah D. Simons “dubbel en grondslag” (pembuktian berganda) yaitu pemidanaan didasarkan pada peraturan undang-undang dan keyakinan hakim yang bersumber dari peraturan undang-undang tersebut.[4]

Melihat dikripsi diatas, siapakah yang harus membuktikan bahwa terdakwa bersalah atau tidak? Atau dengan kata lain, kepada siapakah beban pembuktian itu ditujukan?

 Dalam asas hukum pidana universal (baik sistem Anglo-saxon maupun Kontinental), beban pembuktian merupakan kewajiban jaksa (penuntut umum), bukan pada diri terdakwa. Namun dalam tindak pidana korupsi, ada pergeseran paradigma terhadap sistem beban pembuktian ini. Saya sependapat dengan Indriyanto Seno Adji yang mengutip pendapat ayahnya, Seno Adji. Menurut beliau, penerapan sistem beban pembuktian dalam tindak pidana korupsi hanyalah sekadar “Shifting of Burden Proof” dengan memberikan kesempatan kepada terdakwa untuk membuktikan bahwa ia tidak bersalah. Pemberian kesempatan ini tidak bersifat imperatif. Artinya, bila terdakwa tidak mempergunakannya, justru akan memperkuat dakwaan penuntut umum bahwa terdakwa melakukan tindak pidana korupsi. Sebaliknya, bila terdakwa dapat membuktikan bahwa ia tidak melakukan tindak pidana korupsi, maka keterangan tersebut dapat dipergunakan sebagai hal yang menguntungkan terdakwa.[5]

            Dalam perkembangannya, ketika UU No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi diamandemen dengan UU No. 20 Tahun 2001 tentang Perubahan atas UU No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, barulah sistem “Pembalikan Beban Pembuktian” atau “Reversal of Burden Proof” atau “Omkering van Bewijslast” ditetapkan dan diberlakukan secara ‘terbatas’ dan bersifat ‘khusus’ terhadap 2 (dua) hal yang berkaitan dengan masalah ‘penyuapan’ dan ‘perampasan harta benda terdakwa’.

            Pembatasan dan sifat khusus tentang penerapan “pembalikan beban pembuktian” ini dalam UU No. 20 Tahun 2001 tentang Perubahan atas UU No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi dapat disimak pada Pasal 12A yang memuat delik ‘Gratification’ (pemberian) yang berkaitan dengan ‘Bribery’ (penyuapan). Bagi mereka yang melanggar Pasal 12A tersebut akan dikenai “pembalikan beban pembuktian”, sedangkan pelanggaran terhadap delik-delik lainnya seperti yang tercantum dalam Pasal 2 sampai dengan Pasal 16 undang-undang tersebut, beban pembuktiannya tetap berada pada penuntut umum.

            Selain itu, pembalikan beban pembuktian dicantumkan juga dalam Pasal 38A yang mengatur tentang hal-hal yang berkaitan dengan perampasan harta benda terdakwa sebagai akibat dari pelanggaran terhadap salah satu delik yang tercantum dalam Pasal 2 sampai dengan Pasal 16 UU Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Terdakwa wajib membuktikan bahwa harta bendanya yang dirampas itu tidak diperoleh dari hasil korupsi. Jika sebaliknya, maka harta benda tersebut dianggap diperoleh dari tindak pidana korupsi dan hakim berwenang memutuskan seluruh atau sebagian harta benda tersebut dirampas untuk negara. Kewajiban ‘pembalikan beban pembuktian’ terhadap perolehan harta benda terdakwa ini hanya dilakukan dalam tahapan proses persidangan, bukan pada tahap penyidikan ataupun tahap penuntutan.  

            Penerapan sistem ‘pembalikan beban pembuktian’ yang bersifat terbatas dan khusus dalam UU Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi ini karena sesungguhnya sistem tersebut berpotensi terhadap pelanggaran HAM. Apalagi jika sistem ini diterapkan sejak tahap penyidikan dan penuntutan, kekhawatiran ‘terjadinya pemberantasan kasus korupsi justru melahirkan anak korupsi’ di kalangan penegak hukum adalah suatu keniscayaan. Di Negara-negara Anglo-saxon tempat sistem ini diadopsi, tetap memberikan persyaratan pembatasan dan pengkhususan terhadap penerapannya yang tidak bisa diberlakukan untuk semua delik. Seperti di Amerika Serikat yang sistem hukumnya berakar pada “adversary system”. Sistem pembuktian menurut “adversary system” sangat ketat karena menghadapi banyak peraturan yang bersifat teknis prosedural yang dianggap layak oleh para kontestan untuk memelihara prinsip otonomi. Kesan tersebut tidak berlebihan karena memang tujuan utama “adversary system” dalam proses penyelesaian perkara pidana adalah untuk melindungi seseorang yang benar-benar atau nyata-nyata tidak bersalah (the protection of the innocent) dari sangkaan polisi atau dakwaan penuntut umum.[6]

Prinsip utama dalam “adversary system”, polisi harus mengidentifikasi seorang tersangka dari bukti yang ada. Bila ada bukti yang memberatkannya, lalu dituntut sesuai tingkat kesalahannya. Sistem adversarial tidak berusaha membentuk apa yang terjadi atau kebenaran tentang suatu peristiwa yang masih perlu diselidiki. Logika sistem ini menetapkan bahwa polisi dan penuntut umum tidak akan meneruskan suatu kasus meskipun mengetahui pelaku kejahatan, sampai mereka memiliki bukti yang cukup untuk menunjukkan secara meyakinkan bahwa orang yang mereka tuduh benar-benar melakukannya.[7]

Bila kita bandingkan dengan praktik penegakan hukum terhadap kasus korupsi di Negara kita saat ini, cukup banyak terdakwa yang ‘bebas’ atau ‘lepas’ dari segala tuntutan hukum sebagai akibat lemahnya atau tidak tepatnya pembuktian yang diajukan oleh penyidik dan penuntut umum.[8] Berbagai fakta tersebut menunjukkan bahwa penegakan hukum kasus korupsi masih diselimuti ‘euforia’ penerapan asas Lex Talionis (balas dendam). Fenomena ini tak lepas dari landasan hukum penanganan kasus korupsi di Indonesia yang bila dilihat dari perspektif pembangunan hukum masih bersifat ‘repressive law’. Hal itu secara kasat mata bisa dibaca dalam penamaan judul “UU No. 31 Tahun 1999 jo UU No. 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi” dan “UU No. 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Korupsi”. Dalam konteks pemberantasan korupsi yang bersifat kompleks ini, baik ditinjau dari sebab dan akibatnya, ‘repressive law’ akan tidak mampu menjadi sarana untuk mengarahkan perubahan dan memperoleh keadilan substantif. Karenanya, dikehendaki kehadiran hukum yang responsif (responsive law). Dengan kata lain, upaya memerangi korupsi harus pula dilandasi dengan undang-undang yang memberikan ruang secara substantif-materiil tentang pencegahannya untuk merespon dinamika kehidupan dan aspirasi masyarakat.

Sesungguhnya kalau kita cermati banyak sekali substansi peraturan perundang-undangan, terutama yang berkaitan dengan pengelolaan keuangan negara/daerah yang ‘overlapping’ dan ‘inconsistency’. Ketentuan norma yang demikian menimbulkan ketidakjelasan dan berdampak pada perbedaan landasan aturan oleh masing-masing pelaksana undang-undang karena interpretasi yang berbeda. Seperti pengalaman yang lalu, ketidakjelasan acuan pengaturan ‘Kedudukan Keuangan DPRD’ ketika PP 110 Tahun 2000 masih diberlakukan, menjadi penyebab utama banyaknya anggota dewan di berbagai daerah yang terperangkap dalam ‘jebakan hukum’ tersebut dan kemudian menjadi penghuni penjara.

Contoh dalam konteks regulasi pengelolaan keuangan daerah yang berkaitan dengan masalah atau proses pembuktian. Dalam Pasal 13 dan Pasal 14 UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara ditegaskan bahwa Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) berwenang melakukan pemeriksaan investigatif untuk mengungkap adanya indikasi kerugian negara/daerah dan bila ditemukan unsur pidana, BPK segera melaporkan kepada instansi yang berwajib. Interpretasi dari kedua pasal tersebut adalah: dalam soal pengelolaan keuangan negara/daerah, aparat Kepolisian, Kejaksaan dan KPK tidak boleh melakukan tindakan pemeriksaan ‘pro justicia’ sebelum ada laporan dari BPK. Jadi, alat bukti yang dapat dijadikan pembuktian terhadap dugaan terjadinya tindak pidana korupsi yang berkaitan dengan pengelolaan keuangan negara/daerah harus bersumber dari BPK sebagai Lembaga Negara satu-satunya yang berwenang melakukan pemeriksaan dan penilaian terjadinya kerugian negara/daerah.

Sedangkan contoh ‘inconsistency’ pengaturan norma soal kerugian negara dapat ditemukan dalam Bab IX Ketentuan Pidana, Sanksi Administratif dan Ganti Rugi pada Pasal 35 UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Rumusan norma dalam pasal tersebut memberikan sanksi untuk mengganti kerugian negara kepada setiap pejabat negara yang melanggar hukum atau melalaikan kewajibannya yang mengakibatkan terjadinya kerugian negara. Padahal dalam Pasal 2 dan Pasal 3 UU Pemberantasan Korupsi, rumusan normanya ‘lebih kejam’ karena suatu perbuatan melawan hukum atau menyalahgunakan kewenangan yang berpotensi terjadinya kerugian negara saja, sudah diancam dan dapat dipidana. Dalam terminologi hukum pidana, UU tentang Keuangan Negara menggunakan sistem perumusan ‘delik materiil’, sedangkan UU Pemberantasan Korupsi yang berkaitan dengan kerugian keuangan negara menggunakan sistem perumusan ‘delik formil’.

Mengacu pada berbagai kasus korupsi yang berkaitan dengan pelanggaran atau kesalahan di bidang hukum administrasi dan kemudian diputus ‘bebas’ (vrijspraak) atau ‘lepas dari segala tuntutan hukum’ (onstlag van rechtsvervolging), maka sebenarnya vonnis hakim tersebut mengandung ‘sebuah pesan’ bagi penyidik dan penuntut umum untuk cermat, hati-hati dan tidak sembarangan melakukan tindakan ‘menyangka’, ‘menuduh’ atau ‘menuntut’ kasus korupsi. Kata-kata ‘cermat, hati-hati dan tidak sembarangan’ berimplikasi pada ‘perintah’ untuk menguasai dan memahami secara baik dan benar dalam menerapkan peraturan perundang-undangan yang melingkupi dasar dakwaan. Terutama yang berkaitan dengan peraturan perundang-undangan administratif.

Kesimpulan

            Seringkali peraturan perundang-undangan yang dihasilkan oleh lembaga legislatif justru menimbulkan permasalahan baru dalam kehidupan berbangsa dan bernegara. Bahkan sering diungkapkan peraturan perundang-undangan juga berpotensi sebagai faktor kriminogen. Dengan kata lain, legal order yang diharapkan tercapai dengan dibuatnya sekian banyak peraturan perundang-undangan, tidak selalu mampu mengukuhkan tertib social (social order) di dalam kehidupan masyarakat. Salah satu penyebab adalah terdapatnya ketentuan-ketentuan yang bersifat overlapping dan inconsistency dalam pengaturan normanya.

            Sebagai akhir makalah ini, hendak ditegaskan bahwa parameter yang membatasi gerak bebas kewenangan aparatur negara (discretionary power) dalam Hukum Administrasi adalah ‘detournement de pouvoir’ (penyalahgunaan wewenang) dan ‘abus de droit’ (sewenang-wenang). Sedangkan dalam Hukum Pidana, kriterianya berupa ‘wederrechtelijkheid’ (melawan hukum) dan ‘menyalahgunakan kewenangan’. Artinya, ada perbedaan konseptual antara Hukum Adminstrasi dan Hukum Pidana. Hukum Pidana bukan sekadar ‘mengatur masyarakat’, tetapi lebih dari itu, ‘mengatur aparat penegak hukumnya sendiri’. Inilah dimensi yuridis yang sesungguhnya dari hukum pidana, yakni melakukan pembatasan dan pengendalian kekuasaan negara terhadap perampasan kemerdekaan warga masyarakatnya atau bahkan penghilangan nyawa rakyatnya.

Daftar Bacaan

Buku

Adji, Indriyanto Seno, 2006, Korupsi dan Pembalikan Beban Pembuktian, Kantor Pengacara dan Konsultan Hukum Prof. Seno Adji, S.H. & Rekan, Jakarta.

Arief, Barda Nawawi Arief, 1998,  Beberapa Aspek Kebijakan Penegakan dan Pengembangan Hukum Pidana, Citra Aditya Bakti, Bandung.

Davies, Croall and Tyrer, Criminal Justice: An Introduction to the Criminal Justice System in England and Wales, Second Edition, Longman, England.

Hoefnagels, G.P., 1973, The Other Side of Criminology, Kluwer-Deventer, Holland.

Simons, D., 1925, Beknopie Handleiding tot het Wetboek van Strafvordering, De Erven F. Bohn, Haarlem.

Peraturan Perundang-undangan

UU No. 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi  (Lembaran Negara Tahun 2001 Nomor 134, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4150).

---

[1] Dosen Tetap Fakultas Hukum dan Program Pascasarjana Universitas Bhayangkara Surabaya.

[2] Dalam UU No. 31 Tahun 1999 jo. UU No. 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, tercantum 30 (tiga puluh) bentuk perbuatan yang dikatagorikan sebagai tindak pidana korupsi yang dirumuskan ke dalam 13 (tiga belas) pasal. Menyangkut ‘kerugian keuangan negara’ hanya terdiri dari 2 pasal, yakni Pasal 2 dan Pasal 3. Sisanya, menyangkut perbuatan ‘suap-menyuap’, ‘penggelapan dalam jabatan’, ‘pemerasan’, ‘perbuatan curang’, ‘benturan kepentingan dalam pengadaan’, ‘gratifikasi’ dan bentuk-bentuk perbuatan lain yang berkaitan dengan tindak pidana korupsi, seperti: ‘merintangi proses pemeriksaan perkara korupsi’, ‘tidak memberi keterangan atau memberi keterangan yang tidak benar’, ‘bank yang tidak memberikan keterangan rekening tersangka’, ‘saksi atau ahli yang tidak memberi keterangan atau memberi keterangan palsu’, ‘orang yang memegang rahasia jabatan tidak memberikan keterangan atau memberi keterangan palsu’ dan ‘saksi yang membuka identitas pelapor’.

[3]G.P. Hoefnagels, The Other Side of Criminology, Kluwer-Deventer, Holland, 1973, h. 139. Lihat juga dalam: Barda Nawawi Arief, Beberapa Aspek Kebijakan Penegakan dan Pengembangan Hukum Pidana, PT. Citra Aditya Bakti, Bandung, 1998, h. 29.

[4]D. Simons, Beknopie Handleiding tot het Wetboek van Strafvordering, Haarlem: De Erven F. Bohn, 1925, h. 152.

[5]Indriyanto Seno Adji, Korupsi dan Pembalikan Beban Pembuktian, Kantor Pengacara dan Konsultan Hukum Prof. Seno Adji, S.H. & Rekan, Jakarta, 2006, h. 87-89.

[6]Herbert L. Packer pada Tahun 1968 pernah menulis sebuah buku yang sangat terkenal dengan judul “The Limits of the Criminal Sanction”. Salah satu bagian dari bahasan yang cukup menarik terdapat dalam Bab VIII dengan judul “Two Models of the Criminal Process”, khususnya yang terkait dengan hukum acara pidana di Amerika Serikat yang bertumpu pada “Adversary system”. Setelah menganalisis berbagai fenomena praktek hukum acara pidananya, Packer sampai pada suatu kesimpulan yang ditegaskannya, bahwa paling tidak terdapat dua model dalam sistem peradilan pidana di Amerika Serikat. Kedua model itu disebutnya dengan “the crime control model” dan “the due process model”.

[7]Davies, Croall and Tyrer, Criminal Justice: An Introduction to the Criminal Justice System in England and Wales, Second Edition, Longman, England, h. 11-12.

[8]Untuk menyebut beberapa saja sebagai contoh: Perkara Korupsi mantan Ketua DPR RI, Akbar Tanjung, Mantan Gubernur BI, Syahril Sabirin, Mantan Ketua DPRD Kota Malang, Dra. Sri Rahayu, Mantan Ketua dan Wakil Ketua DPRD Kabupaten Tulungagung, Mantan Kabag Keuangan dan Kasubbag Anggaran Pemda Kabupaten Situbondo, Kepala Diknas Kota Surabaya.